REUTLINGEN. Ob der Mord an einem Arzt in Offenburg, die tödliche Vergewaltigung an der Dreisam in Freiburg oder jüngst die Massenvergewaltigung von Freiburg: Täter oder Verdächtige waren Geflüchtete, die bereits zuvor straffällig geworden waren, ohne dass dies Konsequenzen gehabt hätte. Boris Palmer (Grüne) und Richard Arnold (CDU), die Oberbürgermeister von Tübingen und Schwäbisch Gmünd sagen: »Wichtig ist, dass Prävention das Ziel ist und die Bestrafung unbotmäßigen Verhalts lediglich unvermeidbare Reaktion.«
Überlegungen für ein Konzept »Sichere Landeseinrichtungen«
I. Vorbemerkung
Aus den Vorkommnissen der Vergangenheit im Umgang mit strafverdächtigen und straffällig gewordenen Flüchtlingen sind Schlüsse zu ziehen. Dabei sind folgende Punkte einzubeziehen:
- Es fehlt ein Anreiz- und Sanktionssystem bei der Integration von Flüchtlingen, das wirksam ist und bei dem die Kommune mitbestimmen kann.
- Besonders beim Thema »Sanktionierung« erwarten die Bürgerinnen und Bürger, dass zeitnah konsequent gehandelt wird. Wer mit dem Gesetz in Konflikt kommt, muss das zu spüren bekommen.
- Es ist zum Schutz der Gesellschaft nicht hinzunehmen, dass das erhöhte Risiko, dass ein einmal straffällig gewordener Geflüchteter abermals Straftaten begeht, unbeantwortet bleibt. Gehen von Personen Gefahren aus, denen nicht durch die Beendigung des Aufenthalts der betroffenen Personen im Bundesgebiet begegnet werden kann, ist es dem Staat nicht nur unbenommen, sondern gleichsam Pflicht, zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vor diesen Gefahren Maßnahmen zu ergreifen.
- Eine Antwort bzw. Maßnahme ist, straffällige Geflüchtete in sog. Sicheren Landeseinrichtungen unterzubringen; die rechtlichen Voraussetzungen liegen weitgehend vor bzw. müssten wo sie fehlen geschaffen werden.
- Durch die Unterbringung wären diese Geflüchteten ohne ihnen ihre Freiheiten und den Verfolgungsschutz zu nehmen einer engeren behördlichen Kontrolle ausgesetzt.
- Die engere behördliche Kontrolle wirkt durch das erhöhte Entdeckungsrisiko und die besseren Einwirkungsmöglichkeiten (auch durch Sozialarbeit) präventiv gegen weitere Straftaten.
- Das Umstellen auf Sach- statt Geldleistungen und das ausschließliche Anbieten benötigter Leistungen und Verpflegung vor Ort, Anwesenheits- und Besuchskontrollen sowie polizeilicher Präsenz im Umfeld kann ohne unmittelbaren Zwang oder körperlicher Freiheitseinschränkungen die Anwesenheit der Eingewiesenen weitgehend sichergestellt werden.
- Die bloße Möglichkeit der Unterbringung in einer »Sicheren Landeseinrichtung« wirkt abschreckend und damit präventiv.
- Als Reflex der Maßnahmen wird damit der Bruch der Regeln im Gastland gegenüber der gastgebenden Gesellschaft nicht ohne Folgen für den Aufenthalt bleiben, auch wenn eine Aufenthaltsbeendigung nicht erreicht werden kann.
Wichtig ist, dass Prävention das Ziel ist und die Bestrafung unbotmäßigen Verhaltens lediglich unvermeidbare Reaktion.
II. Im Einzelnen
Wo es Probleme gibt, da überdecken diese, was alles gut läuft. Das gilt für Deutschland generell, denn man kann wohl mit Fug und Recht sagen, dass es uns nie so gut ging wie im Jahr 2018. Es gilt ganz besonders für die politisch weit über jedes rationale Maß hinaus in Streit gestellte Asyl- und Migrationsfrage. Die meisten Menschen, die bei uns Zuflucht gesucht haben, verhalten sich friedlich und achten unsere Gesetze. Viele unternehmen große Anstrengungen, sich in Gesellschaft und Arbeitsmarkt zu integrieren. Nicht wenige haben dabei bereits große Fortschritte erzielt. Und einige sind absolute Vorbilder. Die öffentliche Debatte fokussiert sich aber häufig auf die Frage von Gewalt und Kriminalität, die von Zuwanderern ausgeht. Das verdunkelt das Bild von Asylbewerbern und Migranten und vergiftet das politische Klima. Daher ist es erforderlich, für dieses Problem rasch wirksame zu Lösungen zu finden. Für uns als Rathauschefs liegt die Priorität auf Maßnahmen, die sich umsetzen lassen, ohne lange gesetzgeberische Prozesse zu beginnen. Der Vorschlag der »Sicheren Landeseinrichtungen«, den wir zu besseren Vorbeugung von Gewalt und Kriminalität durch Zuwanderer entwickelt haben, ist deshalb im Kern so konstruiert, dass durch verändertes Verwaltungshandeln in Kooperation von Land und Gemeinden schnell spürbare Verbesserungen zu erwarten sind.
Ausgangslage
Schon seit Herbst 2015 wissen wir, dass ein großer Teil der zu uns geflüchteten Menschen jener Gruppe angehört, die weltweit besonders anfällig für Kriminalität ist: Junge Männer. Erschwerend kommt hinzu, dass viele von ihnen Erfahrungen mit Gewalt haben, aus patriarchalen Gesellschaften kommen, alleine gereist sind, hier kaum ein soziales Umfeld und selten Arbeit haben. Warnungen vor diesen Risiken wurden leider lange ignoriert, teilweise diffamiert.
Spätestens mit der Vorlage der Polizeilichen Kriminalstatistik 2017 wurde klar, dass diese Risiken sich auch in Straftaten realisieren.
Ist diese Statistik noch Gegenstand vieler theoretischer und ideologischer Streitigkeiten, so lässt sich nicht mehr ignorieren, dass schwere Straftaten von Geflüchteten ganze Städte in Unruhe versetzen können und eine enorme Wirkung auf die Gesellschaft haben. Das Entsetzen über die Taten an sich verbindet sich mit der politischen Spaltung in der Flüchtlingsfrage und der weit verbreiteten Auffassung, dass es jenseits des Verbots jeder Straftat besonders verwerflich ist, wenn Geflüchtete und willkommen geheißene junge Männer vergewaltigen oder töten und damit der Helfergesellschaft die zur Rettung ausgestreckte Hand wegschlagen.
Das ist der Grund, warum die Gruppenvergewaltigung von Freiburg, der Mord an einem Arzt in Offenburg, der Mord an Susanna in Mainz, die Messerattacke in der Ravensburger Fußgängerzone, die tödlichen Angriffe in Chemnitz und Kandel, die tödliche Vergewaltigung an der Dreisam oder der Dönermessermord in Reutlingen, um nur einige besonders bekannte Fälle zu nennen, eine so große Bekanntheit und Bedeutung erlangt haben. Oft ging den besonders schweren Straftaten bereits ein Konflikt mit dem Gesetz voraus: Bei der Aufklärung der medial bekannten schweren Straftaten, die von Geflüchteten begangen wurden, stellte sich häufig heraus, dass sie bereits einmal oder mehrmals straffällig wurden.
Es besteht derzeit kein Grund zu der Annahme, dass dieses Muster schwerer Straftaten abrupt zu einem Ende kommt. Vielmehr bestehen viele gute Gründe für die Annahme, dass sich die Reihe der schweren Straftaten dieser Art noch geraume Zeit fortsetzen wird. Die Politik muss sich also die Frage stellen, ob es angemessen ist, straffällige Flüchtlinge immer so lange unbehelligt zu lassen, bis es zu schweren Straftaten kommt, die derzeit erst gestatten, Sanktionen zu ergreifen.
Nach dem Empfinden der meisten Menschen ist es angesichts der Vielzahl der Opfer nicht mehr hinnehmbar, dass straffällige Flüchtlinge, von denen empirisch messbar eine erhöhte Gefahr für die Sicherheit der Bevölkerung ausgeht, sich völlig frei auf den Straßen, Plätzen und in den Vergnügungsstätten der Städte und Gemeinden bewegen können. Es ist zum Schutz der Bevölkerung und zur Erhaltung der Akzeptanz des Asylrechts erforderlich, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um schwere Straftaten durch einschlägig bei der Polizei bekannte Geflüchtete möglichst zu vermeiden. Das Konzept »Sichere Landeseinrichtung« macht hierfür einen Lösungsvorschlag.
Die Grundidee der Sicheren Landeseinrichtung ist es, die Gefahr, die von straffälligen Geflüchteten ausgeht, durch stärkere Aufsicht und Kontrolle sowie Einschränkungen der Bewegungsfreiheit zu verringern.
Für Flüchtlinge, die noch im Asylverfahren sind oder abgelehnt wurden und nur über eine Duldung verfügen, ist dies nach geltender Rechtslage problemlos möglich: Der §55 des Asylgesetzes regelt klar, dass die Aufenthaltsgestattung in Deutschland zum Zweck der Durchführung des Asylverfahrens kein Recht begründet, sich an einem bestimmten Ort aufzuhalten. Aufenthaltsgebote und Aufenthaltsverbote sind demnach grundsätzlich zulässig. § 61 Abs. 1 d AufenthG regelt, dass für lediglich geduldete Flüchtlinge immer eine Wohnsitzauflage gilt, wenn sie ihren Lebensunterhalt nicht selbst bestreiten können. Für rechtskräftig verurteilte Flüchtlinge gibt es weitergehende Regelungen, wonach eine räumliche Beschränkung des Aufenthalts angeordnet werden kann. Rechtfertigen Tatsachen die Annahme, dass der Geflüchtete gegen Vorschriften des Betäubungsmittelgesetzes verstoßen hat, ist eine solche Anordnung ebenfalls zulässig.
Die konsequente Anwendung dieser vorhandenen Instrumentarien würde bereits bei einer Vielzahl der straffälligen Flüchtlinge ausreichen, um mit Wohnsitzauflagen und durch Einschränkung der Bewegungsfreiheit eine Zuweisung in eine Sichere Landeseinrichtung durchzusetzen. Denn leider gilt für die fragliche Gruppe, das so gut wie niemand seinen Lebensunterhalt selbst bestreitet, eine Verurteilung wegen kleinerer Straftaten wird mit zunehmenden Aufenthalt häufiger wird und Missbrauch von Drogen sehr oft im Spiel ist, bis hin zur Dealerei.
Für anerkannte Flüchtlinge stellt sich die Rechtslage schwieriger dar. Wenn wie im Fall von Freiburg syrische Flüchtlinge zu Tätern werden, müsste die Zuweisung in eine Sichere Landeseinrichtung allein aufgrund der allgemeinen Wohnsitzauflage erfolgen, die in Baden-Württemberg dazu dient, die Verteilung der Flüchtlinge auf alle Kommunen zu sichern und Ballungen zu vermeiden. Diese Wohnsitzauflage gilt generell nur, wenn der Geflüchtete auf öffentliche Leistungen zum Lebensunterhalt angewiesen ist. Diese Einschränkung ist für den fraglichen Personenkreis selten relevant, sie sind nahezu alle ohne eigenes Einkommen. Auch die Freiburger Tatverdächtigen haben in Flüchtlingsunterkünften gewohnt.
Wenig bekannt ist, dass die so genannte Anschlussunterbringung der Gemeinden durch örtliche Satzungen geregelt wird. Wo ein Geflüchteter untergebracht wird, wenn er sich nicht selbst eine Wohnung mieten kann, bestimmt die jeweilige Gemeinde. Diese ist im Gegenzug zur Unterbringung verpflichtet. Wer in einem Flüchtlingsheim wohnt, hat daher keinen Mietvertrag, sondern wird von der jeweiligen Gemeinde eingewiesen. Es besteht regelmäßig kein Anspruch auf eine bestimmte Unterkunft.
Pragmatisch gedacht, wäre es daher zulässig, auf dem Gebiet einer Gemeinde Flüchtlingsunterkünfte zu errichten, die besonderen Sicherheitsanforderungen gerecht werden. Es ist zulässig, rund um die Uhr Security in der Einrichtung bereit zu stellen. Es ist zulässig, den Zutritt zu kontrollieren und das Vorzeigen eines Identitätsdokuments zu verlangen. Solche und weitere Maßnahmen könnten dazu dienen, den Betroffenen klar zu machen, dass sie unter Aufsicht stehen und durch entsprechende Kontrolle eine präventive Wirkung entfalten.
Sichere Landeseinrichtungen könnten demnach für Asylbewerber und geduldete Flüchtlinge, die straffällig geworden sind, zu einem verpflichtenden Aufenthaltsort mit eingeschränkter Bewegungsfreiheit werden. Für anerkannte Geflüchtete, besteht wenn auch mit größerem Aufwand und mehr rechtlichen Fragen, die Möglichkeit in einem zweistufigen Verfahren. Zunächst müsste das Land eine Wohnsitzauflage für eine Gemeinde machen, die über eine Sichere Landeseinrichtung verfügt. Dort wiederum könnte die Gemeinde die Einweisung in die Sichere Landeseinrichtung vornehmen, die formal eine Unterkunft wie jede andere ist, aber eben über besondere Sicherungsmaßnahmen verfügt.
Der häufig geäußerte Einwand, der EuGH habe Wohnsitzauflagen nur unter strengen Voraussetzungen für zulässig erklärt, ist zu beachten. Diese Voraussetzungen können aber erfüllt werden. Das gilt sicher für lediglich geduldete Flüchtlinge und Asylantragssteller. Dort existiert das Instrument bereits. Für anerkannte Flüchtlinge muss die Wohnsitzauflage nach Auffassung des EuGH der Integration dienen. Wer aber wiederholt straffällig wird und mit den üblichen Integrationsmaßnahmen nicht von diesem abschüssigen Pfad abzubringen ist, hat eine negative Integrationsprognose. Es ist daher begründbar, nicht nur zum Schutz der Allgemeinbevölkerung, sondern auch dadurch, dass straffällige Flüchtlinge durch spürbare Einschränkungen zur Wiederherstellung ihrer Chance auf Integration angehalten werden und die Betroffenen nicht unbeobachtet und unkontrolliert sich selbst zu überlassen.
Wo sich die geltende Rechtslage als unzureichend erweist, könnte mit Landes- und Bundesgesetz Abhilfe geschaffen werden, ohne gegen die Verfassung oder europäisches Recht zu verstoßen. Es ist also keine rechtliche, sondern eine politische Frage, ob Sichere Landeseinrichtungen entstehen.
Die Kommunen könnten wie gezeigt eine deutliche Verbesserung der Sicherheitslage vor Ort erreichen, wenn Sie Flüchtlinge, die straffällig werden, in dafür besonders geeignete Unterkünfte umquartieren. Die Universitätsstadt Tübingen verfährt bereits so, indem sie eine Einrichtung mit einem Sicherheitsdienst ausgestattet hat und dorthin die kriminell auffälligen Flüchtlinge verlegt. Die Wahrnehmung solcher polizeilicher Aufgaben gestaltet sich aber politisch und finanziell schwierig. Schon für eine Einrichtung mit 50 Plätzen ist mit Kosten für die Security von mindestens einer Million Euro jährlich zu rechnen. In Konkurrenz zu anderen Aufgaben einer Gemeinde ist das nur schwer darstellbar.
Deshalb gilt es zu prüfen, wie bestehende Landeseinrichtungen für Flüchtlinge diese Aufgaben übernehmen können. Möglicherweise sind hier rechtliche Änderungen erforderlich, um die Zuweisung in reine Landeseinrichtung durchzusetzen. Sollte dies politisch nicht durchsetzbar sein oder langwierige Gesetzgebungsprozesse auf Bundesebene auslösen, kann für einer Übergangszeit auch ein partnerschaftliches Modell zwischen Land und Kommunen erprobt werden. In jeder der zwölf Regionen des Landes könnte eine kommunale Unterkunft als Sichere Landeseinrichtung ausgewiesen werden. Das Land unterstützt die Kommunen bei der Identifikation der Zielpersonen, der rechtlichen Durchsetzung von Aufenthaltsbeschränkungen und der Bereitstellung des Sicherheitspersonals. Um jede Sichere Landeseinrichtung müsste ein Sicherheitskordon verstärkter Polizeipräsenz in allen umliegenden Ortschaften gelegt werden.
Um die Präsenz der Geflüchteten in der Einrichtung zu gewährleisten, stehen zwei Instrumente zur Verfügung: Die Bereitstellung von Leistungen nur am zugewiesenen Aufenthaltsort der »Sicheren Landeseinrichtung« und die Umstellung auf Sachleistungen, insbesondere durch Gemeinschaftsverpflegung in der Einrichtung, sowie die Reduktion der Geldleistungen auf ein Minimum. Zusammen macht dies eine tägliche Anwesenheit erforderlich. Nur wer komplett in die Illegalität abtaucht, könnte sich dem entziehen. Dann aber würden schärfere Maßnahmen des Strafrechts drohen.
Je kleiner die Sicheren Landeseinrichtungen sind, umso einfacher wird die Akzeptanz vor Ort und die Garantie der Sicherheit sein. Andererseits ist eine gewisse Mindestgröße erforderlich, um den Einsatz des Sicherheitspersonals zu begründen.
Aus Sicht der Geflüchteten wäre die Zuweisung in eine Sichere Landeseinrichtung ein klares Signal, dass der Staat ein Auge auf sie hat und eine spürbare Sanktion. Sachleistungen statt Geld sind bei der Zielgruppe besonders unbeliebt. Je schwerer die nächste attraktive Innenstadt zu erreichen ist, umso größer wird auch diese Einschränkung spürbar sein. Es handelt sich aber nicht um eine Form der Haft. Die Geflüchteten können die Einrichtung jederzeit und für beliebig lange Zeit verlassen. Insbesondere könnten sie den Versuch machen, durch Teilnahme an Integrationsmaßnahmen, die Aufnahme von Ausbildung oder Arbeit und Veränderung Ihres Sozialverhaltens einen Weg zurück auf einen Pfad der Integration zu finden. Hierfür ist in den Sicheren Landeseinrichtungen besonders geschultes Personal der Sozialarbeit sinnvoll.
Doppelter Spurwechsel als Rahmen
Um das Zusammenleben mit Geflüchteten besser zu gestalten sind nicht nur mehr repressive Maßnahmen für straffällige Geflüchtete erforderlich, es bedarf auch stärkerer Anreize für abgelehnte Flüchtlinge, eine Ausbildung zu machen und einer Erwerbsarbeit nachzugehen. Wer unsere Gesetze achtet und seinen Lebensunterhalt dauerhaft selbst bestreiten kann, sollte daher spätestens nach fünf Jahren in Deutschland eine Niederlassungserlaubnis erhalten. Zur Vermeidung weitere Migration in den Arbeitsmarkt über das Asylrecht ist ein Stichtag in der Vergangenheit für diese Regelung erforderlich. Der doppelte Spurwechsel, also der Spurwechsel von straffälligen Geflüchteten in Sichere Landeseinrichtungen mit begleitenden spürbaren Maßnahmen wie Kürzungen oder Streichungen von Geldleistungen einerseits und von friedfertigen, einer Erwerbsarbeit nachgehenden Geflüchteten in die Einwanderung andererseits, wäre geeignet, die Sicherheit im Land zu verbessern, die Akzeptanz des Asylrechts wieder zu verbreitern und wirtschaftliche Vorteile für Branchen mit Mangel an Arbeitskräften zu generieren.
Richard Arnold, Oberbürgermeister Schwäbisch Gmünd
Boris Palmer, Oberbürgermeister Tübingen